台灣，別再高聲『碳』息 ◎文/家緯

『在哥本哈根的政治家們正手握著塑造當代歷史的力量：面對挑戰，積極因應，還是愚蠢到目睹災難到來，卻毫無作為。兩者之中，我們懇求他們做出正確抉擇。』

    - 國際56個媒體十二月七日共同社論<十四天決定這一代人的歷史評價 >

自十二月七日起，全球鎂光燈的焦點齊聚於哥本哈根。各界期待於該市舉行的聯合國氣候變化綱要公約第十五次締約國大會（COP15），能順利研商出可承繼即將於2012年期滿的京都議定書的後續協定，並且能將更多國家納入其管制範圍，方能避免全球面臨增溫攝氏兩度，生態系崩解的危機。

而在這十四天中，各界協商的重點包括『減量目標的訂定與責任分配』、『氣候基金的籌措、分配與使用』、『減量與調適技術的移轉』、『如何減少森林濫砍濫伐的溫室氣體排放』。經過第一個禮拜密集性的會談，以及來自各方的施壓，目前提出的協商文本，於減碳的共同願景上，則是以2050年時，全球的溫室氣體總排放量至少需較1990年的總排放量削減50%以上。雖然目前文本中提出了已開發國家於2020年時，需較1990年減少25%~40%的排放量，發展中國家則需相較於不採取任何行動時(Business as Usual, BAU)削減15%至30％的目標，但令人感到悲觀的卻是，當前已開發國家的總減量承諾加總而成，僅達13%至17%。各國雖然口中講著以攝氏兩度為目標，但實際行動，卻是引領地球冒著增溫3.8度的高度風險。而根據預測，若增溫到該程度時，紐約市即將淹沒。

另一個爭論不休的議題，就是減量與調適基金該由誰負擔？雖然多個國際環保團體組成的國際氣候行動網絡（Climate Action Network, CAN）具體要求已開發國家在2020年時，每年應提供近兩千億美金的財務協助，促使發展中國家的低碳科技研發、減少森林退化、施行調適策略等。但目前歐盟承諾的提供的財務協助僅達到一百億美金，美國更直接明白指出，其不願對中國等新興經濟體提供財務協助。而發展中國家，特別是屬於新興經濟體的中印兩國，均一再強調富國不該將此氣候基金視為海外援助，而是應將其當成佔用了地球碳資產的賠款。

小國外交力量的展現，映襯缺席的失落

涉及減量責任分配與基金負擔額度的討論，均是大國外交實力的肉搏戰。然而許多小國，卻在這個議題上，展現其關鍵影響力。如以台灣的邦交國吐瓦魯為例，因其被視為全球暖化的首個難民國，因此於氣候變遷談判之時，該國具有極高的道德高度，向各國提出要求。本次COP15開議的第二天，與會者既發起『與吐瓦魯同在』的行動，向已開發國家施壓。而該國亦領銜小島國家聯盟提出其議定書文稿，要求已開發國家應於2020年的排放量，相較於1990年削減45%以上，且需每五年向秘書處提送該國低碳發展策略。 另一個展現小國力量的則是墨西哥，其於COP15中，宣示其該自2012年起，憑該國之力自行削減五千萬噸的排放量，更預計將原設定2020年相較於BAU削減21%的目標，提昇至30%。更重要的是，其更領銜提出全球氣候基金的規劃，並獲得英國、澳洲、挪威等國的支持。而被台灣視為競爭對手的韓國，除提出2020年時相較基準情境減量減量30%的目標，符合各界對先進發展中國家的期待以外，其所提出花費GDP的2%於環境面向上的綠色經濟發展策略，以及以綠色成長作為明年G20峰會的主題等規劃，均受到各界好評。

前述小國的氣候外交戰，更映照出台灣的困境。因非聯合國會員國，故無法以正式官方身份參與氣候變化綱要公約的台灣，雖迂迴的藉由NGO的身份從第一屆的締約國會議就開始參與。而本次除了再次以工研院為名，總共派出近百人的官方代表團，另有諸多真正的NGO亦到場參與週邊活動。然而媒體記者還是因其來自台灣之故，無法順利申請到採訪證。

但倘若今日沒有任何外交因素的阻礙，台灣能像上述各國發揮其影響力嗎？端得出有參考價值的減量規劃嗎？
 
缺乏科學與社會基礎的減碳目標制定程序

台灣雖早在1992年里約地球高峰會舉辦後，既成立跨部會的「全球環境變遷小組」，更以因應氣候變遷之名，在十一年間開了三次全國能源會議。而馬政府上台後，不但就職演說談抗暖化，還一下子就搞出『永續能源政策綱領』、『綠能產業旭升方案』、『低碳島與低碳生活圈』等規劃案，但這些作為，是否足堪扭轉排碳量從1990年的1.5億公噸，增加至2008年的2.9億公噸，以及居全球第14、東亞第1的12.2噸的人均排碳量？

建構整體抗暖政策之時，於最重要的溫室氣體減量目標的倡議上，並非經過一嚴謹的科學評估與社會討論，多僅只於首長的政策宣示。而當前政府奉為圭臬的『永續能源政策綱領』中提出的『全國二氧化碳排放減量，於2016年至2020年間回到2008年排放量，於2025年回到2000年排放量』的目標，也僅是基於要履行總統競選政見所致。而學術界扮演的角色，則是模擬此減量目標下產業結構與能源結構的調整，以及伴隨而來的總體經濟損失。至於溫室氣體減量的效益以及國際責任的分配，則多被忽略。

而目前台灣的減碳目標，若與目前新的議定書草稿中，要求發展中國家於2020年時，相較於不採取任何行動時(Business as Usual)削減15%至30％的目標相比，屬可接受的範圍。（註）然而若考量歷史排放責任，則於2020年時，台灣排放量不能超過1990年，意即當前政府提出的減量目標仍有高達一億五千萬公噸以上的落差。

但真正關鍵不在於目標的訂定，而是因此類全然從上而下並只考慮經濟損失的減量目標建構方式，將導致社會大眾失去重新認識台灣於國際環境議題的責任之契機，徒使『台灣又不是締約國，何須付出此減量責任』之搭便車（Free Rider）心態充斥於氣候變遷政策的研擬過程，導致後續政策落實的困難。

失去牙齒的溫減法規劃

延宕多年的<溫室氣體減量法>、<能源稅條例>、<再生能源發展條例>、<能源管理法修正案>等減碳四法，今年僅有效力均較低的後兩者完成立法，將於明年初施行。而原具建構台灣整體溫室氣體減量與氣候變遷調策略的<溫室氣體減量法>，卻因行政院無視目前版本中『缺乏減量目標與行動時程』、『充斥暴利的碳交易』、『加速淪為中國離島工業區的清潔發展機制』、『減量基金將成小金庫』等缺失，使其進度遲滯，無助台灣的實質減量。

原應作為溫減法核心內容的減量目標與推動行程，在行政院所支持的國民黨版中，卻隻字未提，既未提各目標年的減碳量，亦未提出何時要推動總量管制，更未強制各部門何時需提出減量策略。

行政部門總以『國際談判未明』、『其他非附件一國家未將目標入法』為由，作為不將減量目標入法的理由，要求立院授權給行政部門訂定之。但若減量目標若未能明確入法，反將徒增溫室氣體管制上的不確定性。且依過往經驗，行政院層級所提出各類計畫，除非已明確編列預算者，均將受到閣揆更迭而受影響。

因此於今年六月立法院所舉辦的公聽會中，環保團體要求應將目標明文立法，以減少管制之不確定。依此進行各項中長程產業結構以及能源結構的調整，避免重大污染源存僥倖心態。此外此舉更能明確向國際社會宣示碳權主體性，不附屬於中國之下，以及台灣願意承擔共同的減量責任。

在期程方面，此法中牽涉到實施時限之處有二：國家與部門別溫室氣體排放管制行動方案的時程以及實行總量管制的時限。部門別行動方案與減量計畫的研提即表示實質減量的開始。現行各版本中，行政院版與國民黨版均未明載部門研提行動方案之期程，而民進黨黃淑英委員提出的版本則提出『電力與工業部門減量方案最遲應於本法公布施行後二年內實施；運輸部門減量方案最遲應於本法公布施行後四年內實施；住宅商業、農業與其他部門減量方案最遲應於本法公布施行後六年內實施。』若未能規範各部門應提出減量政策的優先順序與期程，導致政府於減量政策的預算分配上，將過於強調具有公關效果，而實體功效有限之減量方案。

另一與時程相關的為總量管制施行之時程。依現行環保署所提出之溫室氣體減量階段管制策略圖，顯示實際『總量管制』的施行，為最後一階段，甚至要到2020年後才會施行。然而相較各國的所提出的氣候變遷配套法令，均提出具體實行總量管制的時程，如美國眾議院提出的美國潔淨能源與安全法中，既強調於該法生效後兩年內既需開始進行總量管制制度;澳洲的碳污染減量計畫法草案亦提出主管機關需在2010年六月一號起，進行總量管制，並公佈未來四年的管制總量。而溫減法最重要的工具既是總量管制，不僅法中未明確規範溫室氣體減量目標，亦未提出具體施行期程，不吝只是針對台灣的抗暖化政策開了張空頭支票。
 
盲目的碳交易制度設計

而溫減法中，另一飽受批評之處在於環保署於減量對策上，過於仰賴碳交易以及境外抵減。碳交易是指各污染源若未能達成減量額度的要求，其可向其他污染源購買其多出的碳權。雖有論點指出碳交易是個有效將碳定價的政策工具，且又訂有總量，故可有效協助減碳目標的達成。但目前國際碳交易的運作經驗，因為碳權免費核配以及允許境外抵減兩機制，導致充斥許多浮誇的減碳量（Hot Air）。

根據調查指出，因為歐盟第一期的碳交易市場將碳權依歷史排放量免費分配給污染源，導致部份民營燃煤火力電廠，藉由將碳交易價格轉嫁至電價的方式，獲取暴利。據該機構推估，德國的燃煤電廠產業四年間可因此獲得約 140 億至 220 億歐元的暴利。

且依台灣當前情形，全國的碳排放量有65％集中於台電、中鋼、中油等類國營公司，均屬直接藉由能源配比與產業結構的調整，在輔以排放與效率標準等管制手段，直接促使其減量，何須等待那殘缺的看不見之手發揮效力？

境外抵減放寬，台灣將成離島工業區

在工商團體的遊說下，行政院與國民黨團將去年底審查通過的溫減法第十七條中『以抵換專案及交易取得之排放額度來自國外之比例不得超過百分之三十五』，大幅放寬至『抵換專案及交易取得之排放額度來自國外之比例不得超過百分之五十』。甚至在此法源都未通過的狀況下，就逕自規劃於日本成立一境外碳權經營公司，亦即提供管道，讓國內各大污染源可由此取得聯合國認證的碳抵減額度。但因國內極需取得抵減額度的多屬台電、中鋼、中油等國營企業，此舉幾乎變相是拿國庫收入，去成立一境外的控股公司，只是交易標的改為碳權。但問題是，目前聯合國認證的碳權中，中國既佔了58%，再加上近來許多兩岸碳權經營的研討會中，多見官方代表的身影，因此不僅令人憂心，環保署目前的規劃，將變相導致國營公司金援中國的下場。

而若從環境面的角度思考，境外抵減主要的問題在於其會將減少抗暖化政策帶來共伴效益，例如空氣品質改善、健康風險降低等，以及境外抵換額度的可信度高度存疑。

在共伴效益面上，主因為台灣溫室氣體主要排放源為電力以及耗能產業，其同時為其他空氣污染物的主要排放源。根據國內學者的研究，若在不允許國外抵減時，則每減一噸碳時，可帶來台幣約200元左右的健康附屬效益。但若允許高額國外抵減時，則健康附屬效益將降為新台幣60元。
而在國外抵減額度的可信度，國際上已有諸多批評。國際環保組織『碳匯監督』(Sinkwatch)指出，清潔發展機制（CDM）中的大型植栽計畫，為了使碳抵銷量最大化，多選擇生長期較短的樹種，反倒加劇植栽的單一化， 縮減生物多樣性、損害糧食安全。而WWF亦發現目前核准的CDM計畫中，至少有40%以上的計畫，是不具有『額外性』。意即這些減碳計畫，如再生能源的設計、鍋爐汰換等，既使沒有CDM的資金協助，也會進行。而不具有『額外性』的CDM計畫所虛構出來。連美國的審計部也指出：『碳交易制度中的碳抵減量會降底整個系統的一體性，主因乃是無法確保每個碳抵減額度的真實性、可量測以及具有長期減量效益。』

因著前述缺陷，環保團體對於不具目標與時程，且仰賴境外抵減以及碳交易的溫減法的減碳效果，抱持極大的懷疑，均一再儘速通過能源稅條例，以綠色稅制改革作為台灣抗暖化的制度基礎。然而經過十月份的風波，原本賦改會提出極具理想性的能源稅條例，近乎胎死腹中。按照行政院當前的規劃，不僅稅額大幅調降，涵蓋範圍也一再限縮，最後僅具有將汽燃費改為隨油徵收的效果。原本寄予其調整產業結構、促成低碳經濟體的功能，蕩然無存。但另一更重要的趨勢則是將核能移出課稅對象之外，似在為核電復辟清除障礙，提供核電複合體在以核能便宜又減碳來綁架台灣的機會。

環境為本的共同意識，突破抗暖困境

面對氣候變遷這個議題，台灣走得很快，卻也很慢。快到科學界沒有任何論戰，國科會與環保署既委託諸多研究計畫，但卻也慢到要到莫拉克風災來提醒我們，缺乏因應極端氣候的調適策略的代價何其高昂。然而若定睛從國際的談判焦點，再爬梳台灣的政策內容，卻發現仍有其大的落差，亦導致矛盾的場景不斷出現。

例如花300億元經費成立『能源國家型計畫』，提出成為新能源科技的輸出國，卻渾然不知因考量『技術移轉』的因素，國際上對『好技術』的研判準則，絕非僅只效率或良率而已，更不適宜以傳統擁有大量研發專利，作為整體科研政策的績效指標。例如全球均關注吐瓦魯、馬紹爾群島、諾魯等我國友邦，因暖化將受到的衝擊，而台灣除邀請吐瓦魯大使進行專題演講、贊助諾魯太陽能光電版外，卻未見將援外資源，引導至氣候變遷調適。例如當國際原子能總署的主席均提醒各界核能不是對抗暖化的萬靈丹時，台灣的能源政策規劃中，卻充斥著核能機組延役甚至新增的荒謬提案。

在這社會發展的關鍵時程，更需以『台灣社會集體即將面臨的未來與共同的承擔』為出發點，重新建構共同的環境意識，檢視過往『高碳經濟』對環境的掠奪，進而梳理過往二十年的環境運動與社區運動所累積的公民參與能力，思索何謂台灣的低碳典範以及國際的責任，提出具體的氣候變遷國家策略以及配套法規。台灣的抗暖化之路方能在外有中國封殺台灣參與國際公約權益，內有耗能產業操控政策走向的雙重夾擊下，找到邁向永續發展的方向。